Pour une nouvelle philosophie de l’urbanisme commercial

Piégé par une réglementation française tatillonne qui n’a jamais su choisir entre un modèle nordique, consensuel, et un modèle libéral, plombé par les recours, l’urbanisme commercial français flotte entre deux mondes. Cette inconstance est dommageable en termes de délais et d’investissements. Elle pourrait s’aggraver encore avec la tendance nouvelle aux projets mixtes…

Par Dorian Lamarre, directeur des relations institutionnelles et extérieures du Cncc

Entre deux maux, il faut choisir le moindre. Peut être Aristote aurait il dû se pencher sérieusement sur l’urbanisme commercial pour que sa pensée infuse une matière qui n’a pas voulu faire sienne ce proverbe. Coupable de ne pas avoir choisi, la réglementation française s’est enchaîné deux boulets aux pieds en faisant coexister deux modèles.
L’un dit «nordique» dans lequel une grande place est accordée à la concertation en amont et durant lequel un large temps est consacré à la recherche d’un consensus voire d’une adhésion à un projet. Passé ce temps et l’autorisation obtenue, le recours à la justice demeure très rare et quoi qu’il arrive très rapide. L’autre dit «libéral» dans lequel les autorisations sont obtenues rapidement en aval mais dont les recours judiciaires sont fréquents, faciles et longs ce qui retarde d’autant les procédures qui peuvent durer plusieurs années.

La France dans sa grande complexité et son mille-feuille administratif a eu la bonne idée de ne pas choisir un de ces deux modèles multipliant concertations, implications des pouvoirs publics et de leurs autorisations administratives et voies de recours nombreuses et variées. Ajoutée à cette procédure, une célérité de la justice très discutable et nous parvenons à un temps de réalisation de projet particulièrement long et coûteux. Deux à trois fois plus de temps qu’ailleurs en Europe et dans le monde, il faut en moyenne entre 10 à 15 ans pour réaliser un projet en France. Pour mémoire, deux projets emblématiques et importants en Suède à Stockholm (Mall of Scandinavia) et à Malmö (Emporia) ont mis 5 ans à être réalisés.

Malgré les volontés politiques répétées de procéder à une oeuvre de simplification, rien n’y fait. Les procédures s’allongent, les contentieux se multiplient. Et pendant ce temps, le commerce avance à grand pas. Ainsi, si l’on devait formuler un voeu de réduction de réalisation tenant compte tout à la fois d’une information et concertation suffisante préalable en amont, d’un temps de traitement raisonnable des procédures administratives et d’un respect des principes fondamentaux de la justice, à quelle durée idéale pourrions-nous aspirer ?

En réalisant un audit précis de chaque étape d’une procédure classique, recours compris, le Conseil national des centres commerciaux (Cncc) a identifié précisément chacun des points pouvant faire l’objet d’une rationalisation et d’une simplification, en fusionnant des demandes ou des délais qui parfois se cumulent, se chevauchent ou s’additionnent.

Il faut néanmoins à ce stade de la réflexion distinguer deux grands temps de la procédure :

  • la phase instruction/constitution du dossier dont les durées actuelles, sous réserve malgré tout d’une simplification nécessaire, demeurent raisonnables (un an en moyenne) au regard d’un temps minimal d’instruction et de concertation,
  • la phase contentieuse, dont les multiplications (à la fois sur les autorisations d’exploitation commerciale et sur le permis de construire) et divers allers-retours allongent et retardent les réalisations qui peuvent dépasser la dizaine d’années.

 Encadrer cette durée contentieuse dans un délai de traitement maximal de trois ans constituerait une mesure de sagesse. Elle permettrait de combiner à la fois l’intérêt général de l’aménagement du territoire par la mise en oeuvre plus rapide de projets (de plus en plus mixtes) structurant l’espace public. Elle aurait également un intérêt judiciaire en redonnant au contentieux toutes ses lettres de noblesse et par conséquent mettre fin à des manœuvres n’ayant qu’un but purement dilatoire, voire lucratif, et qui encombrent inutilement les juridictions.

Faut-il supprimer un degré de juridiction (comme les précédentes législations le permettaient) ? Faut-il abroger le recours administratif préalable obligatoire ? Faut-il mettre en place une procédure de référé afin d’apprécier l’intérêt à agir et la recevabilité en rendant obligatoire la cristallisation des moyens dans un délai fixe de trois mois ?

Autant de propositions concrètes et rapides qui ne nécessitent pas dans un premier temps un grand soir de l’urbanisme commercial mais qui permettraient de débloquer des millions d’investissements gelés dans des procédures au long cours. Une année de retard représente deux milliards d’euros gelés dont les conséquences sur l’emploi et la fiscalité pour la collectivité ne sont plus à démontrer.

Cette durée idéale de réalisation, à l’ambition mesurée, que l’on peut estimer dans sa globalité à quatre ans octroierait toujours la possibilité à chacun de s’exprimer, d’adhérer voire de contester. Ce temps de gestation raisonnable permettrait également de réaliser des équipements commerciaux structurés répondant aux aspirations souvent changeantes des consommateurs et des citoyens sans pour autant rendre obsolète un projet dont la trop longue maturation ne lui permettrait plus de répondre aux évolutions rapides d’une matière très vivante et mouvante.

Mais ce timing idéal n’est en fait que la partie visible de l’iceberg de l’aménagement car ce n’est pas tant à une addition de simplifications qu’il faut procéder mais plutôt à une remise à plat de la philosophie globale de l’urbanisme commercial. Face à un accroissement exponentiel de projets mixtes, il convient désormais de
raisonner en «autorisation de projet unique», évitant de fait une superposition d’autorisations diverses en raison de leur nature même. A l’empilement des codes visés (Code de l’urbanisme, du commerce, de la construction et de l’habitation, de l’environnement, etc.), et par conséquent des procédures distinctes, doit répondre une unicité d’autorisation attachée à une cause commune : un projet multifonctionnel qui par essence embrasse des fonctions variées soutenu par une cohérence d’ensemble et une vision territoriale.

Ce n’est qu’à l’aune de cette réflexion que pourront émerger des projets d’aménagements du territoire, nécessitant agilité, mutabilité et rapidité en prise directe avec les aspirations des populations. C’est cette responsabilité territoriale, dans laquelle les acteurs du commerce et de l’urbanisme se sont engagés, qui doit guider la décision publique et la réglementation.

 

Paru dans l’Argus de l’enseigne